بخش عمومی در ایران
نقطه آغاز بحث مدرن درباره «کالای عمومی» را میتوان به مقاله معروف پل ساموئلسون (۱۹۵۴) تحت عنوان تئوری محض مخارج عمومی نسبت داد، جاییکه وی ادعا میکند که نظریه محض مخارج دولت روی کالاهای مصرفی جمعی (collective consumption goods) را مطرح کرده است. ساموئلسون در این مقاله و در مطالعات بعدی خود نشان داد که برخی کالاها ویژگیهایی دارند که ساز وکار بازار برای تامین آنها با مشکل مواجه میشود. کالاهای مصرفی جمعیِ مورداشاره ساموئلسون بعدها بنیان نظریه مدرن کالاهای عمومی را ایجاد کرد.
کالای عمومی، بهعنوان یکی از مصادیق مهم شکست بازار، به کالاها و خدماتی اشاره دارد که رقابتناپذیر و تخصیصناپذیر هستند؛ به این معنا که در وهله اول مصرف یک فرد از آن مانع بهرهمندی دیگری نمیشود و دوم اینکه نمیتوان کسی را بهسادگی از دسترسی به منافع آن محروم کرد. همین ویژگیها سبب میشوند ساز وکار بازار برای عرضه کافی این نوع کالاها و خدمات ناتوان باشد که متعاقبا ضرورت وجود دولت در پاسخ به این شکست بازار را توضیح میدهند. باید توجه داشت که سطح عمومیبودن کالاهای عمومی میتواند متفاوت باشد؛ در حالی که برخی از آنها کالای عمومی محض هستند (یعنی کاملا رقابتناپذیر و تخصیصناپذیر)، بسیاری از کالاها (مانند جاده یا پل) درجاتی از ویژگیهای کالاهای عمومی را دارند و کالای عمومی خالص نیستند.
با وجود روشنبودن تعریف کالاهای عمومی، گاهی این مفهوم با هر چیزی که برای جامعه مفید و مهم است اشتباه گرفته میشود. واضح است که همه کالاهای ضروری کالای عمومی نیستند؛ برای مثال، نان، مسکن، خودرو، پوشاک و بسیاری از خدمات سلامت و آموزش کالای عمومی محض محسوب نمیشوند. اما ممکن است دولت به دلایلی مانند آثار خارجی، عدالت اجتماعی، اطلاعات نامتقارن، انحصار طبیعی یا ضرورت دسترسی همگانی، در بازار آنها مداخله کند. بهعنوان یک نمونه برجسته، برخی از کالاها و خدمات مانند آموزش و بهداشت با اینکه ویژگیهای کالاها و خدمات خصوصی را دارند و بخشی از آنها توسط بخش خصوصی ارائه میشوند، ممکن است به دلیل منافع بلندمدت برای جامعه، توسط دولت نیز ارائه شوند.
در واقع، از آنجاکه ممکن است عرضه کافی به قیمتی مقرونبهصرفه توسط ساز وکار بازار صورت نپذیرد، این بخشها در بسیاری از کشورها تحت حمایت دولت قرار میگیرند. این کار از طریق اخذ مالیات توسط دولت انجام میشود.
با در نظر گرفتن سطوح مختلف عمومیبودن کالاهای عمومی و تمایز مفهومی آن با کالاهای ضروریِ غیر عمومی، میتوان تفاوت تجربه کشورهای توسعهیافته با ایران در این مورد را بهتر توضیح داد. در کشورهای توسعهیافته، دولت لزوما هر چیزی را که برای جامعه مهم است خودش تولید نمیکند. در بسیاری از موارد، بهویژه در کشورهای اسکاندیناوی، دولت مسوولیت تامین مالی، تضمین دسترسی یا تنظیم بازار را بر عهده میگیرد و تولید میتواند توسط بنگاههای خصوصی، دولتی یا نهادهای غیرانتفاعی انجام شود. به بیان دیگر، مسوولیت دولت برای تامین یک خدمت الزاما به معنای تولید مستقیم آن خدمت توسط دولت نیست؛ ممکن است دولت بگوید همه شهروندان باید به آموزش دسترسی داشته باشند، اما از این گزاره نمیتوان نتیجه گرفت که همه مدارس باید دولتی باشند. یا ممکن است دولت تضمین کند که همه افراد به خدمات ضروری سلامت دسترسی داشته باشند، اما این امر الزاما مستلزم مالکیت دولت بر تمام بیمارستانها و مراکز درمانی نیست. همین تمایز در سایر کالاهای ضروری و از نظر اجتماعی با اهمیت نیز مطرح است.
بنابراین، دولت در این کشورها، گرچه در تامین مالی خدمات عمومی، آموزش، سلامت، زیرساخت، حمایت اجتماعی، تنظیم بازار و حفاظت از محیط زیست نقش گستردهای دارد، نوع مداخله و کیفیت نهادهای آن بهمراتب متفاوت از کشورهایی مانند ایران است. در بسیاری از این کشورها، دولت تلاش میکند میان سه نقش مهم خود (یعنی تامینکننده مالی، تنظیمگر و تولیدکننده) تمایز ایجاد کند؛ دولت ممکن است مسوول تامین مالی یک خدمت باشد، اما تولید آن را به بخش خصوصی واگذار کند یا ممکن است تولیدکننده نباشد، اما استاندارد و قواعد بازار را تعیین کند و در مواردی که دلایل مشخصی برای تولید عمومی وجود دارد خودش مستقیما وارد تولید شود.
این تجارب نشان میدهند که امروزه بحث درباره دخالت یا عدمدخالت دولت در اقتصاد نیست، بلکه درباره نحوه و کیفیت دخالت دولت و نهادهای آن است؛ موضوعی که اجماع لندن نیز بر آن صحه گذاشته است.
در همین چارچوب، در بررسی تجربه مداخله دولت در اقتصاد در ایران، باید دستِکم میان چهار نوع فعالیت تفاوت گذاشت: نخست، کالاهایی که دولت اساسا باید تامین آنها را برعهده گیرد (مانند امنیت، دفاع، عدالت و بخش مهمی از زیرساختهای حاکمیتی)؛ دوم، کالاها و خدماتی که دولت باید دسترسی عمومی به آنها را تضمین کند (مانند آموزش و سلامت پایه، حتی اگر تولید آنها الزاما دولتی نباشد)؛ سوم، بازارهایی که دولت باید آنها را تنظیم کند (بهویژه در شرایط انحصار طبیعی، آثار خارجی یا اطلاعات نامتقارن)؛ و چهارم، فعالیتهایی که اساسا ضرورتی برای حضور مستقیم دولت در تولید آنها وجود ندارد و میتوان آنها را به بازار سپرد.
تجربه مداخله دولت ایران در چهار نوع فعالیت یادشده نشان میدهد که دولت ایران، بیش از آنکه در تامین کالاهای عمومی کوتاهی کرده باشد، در فعالیتهایی وارد شده که لزوما وظیفه دولت نبوده است و بهراحتی توسط ساز وکار بازار قابل تامین و ارائه بوده است. بر این اساس، مسئله اقتصاد ایران الزاما وجود یک دولت بزرگ نیست، بلکه دولتی است که در برخی حوزهها بیشازحد تصدیگری میکند یا دخالت نابجا دارد و بهعنوان یک نتیجه این مداخلات نابجا، در برخی حوزههای دیگر ضروری، یعنی همان وظایف حاکمیتی و عمومی، با محدودیت منابع و ظرفیت مواجه است. بدیهی است که دولتی که میخواهد امنیت، عدالت، آموزش، سلامت، محیط زیست و زیرساخت را تامین کند و همزمان منابع قابلتوجهی را هم صرف بنگاهداری، قیمتگذاری دستوری و مداخله مستقیم در بازارها میکند، با مساله اساسی در تخصیص منابع مواجه خواهد بود.
از این بحث میتوان این نکته را مطرح کرد که اصلاح رابطه دولت و بازار در ایران صرفا با کوچکسازی دولت محقق نمیشود؛ بلکه کیفیت مداخلات به تفکیک چهار نوع فعالیت باید مورد بازبینی قرار گیرد. دولت فقط باید در جایی حضور داشته باشد که شکست بازار هزینه اجتماعی بالایی ایجاد میکند؛ تامین منفعت عمومی بدون مداخله دولت دشوار است یا بازار به دلیل انحصار، آثار خارجی یا اطلاعات نامتقارن نمیتواند نتیجه مطلوبی ایجاد کند. در مقابل، هرجا که دولت صرفا به دلیل مهمبودن یک کالا یا صنعت وارد تولید و قیمتگذاری شده است، باید این پرسش را مطرح کرد که آیا حضور مستقیم دولت واقعا ارزش اجتماعی بیشتری نسبت به فعالیت یک بازار رقابتی ایجاد میکند یا خیر. با توجه به این، حوزههای مداخله دولت در اقتصاد باید متناسب با نوع فعالیت مورد مداخله و کالای مورد نظر، اصلاح شود و دامنه و چگونگی دخالت دولت (از نظر تامین مالی، تنظیمگری یا تولید) در اقتصاد ساماندهی شود.
* عضو هیاتعلمی پژوهشکده اقتصاد پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی
